1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Dit artikel is met ingang van 1 januari 1994 ingevoerd bij wet van 4 juni 1992 Stb. 315 (wetsvoorstel 21 221)
[bron: PG Awb I, p. 329-332]
[Eindtekst] Artikel 7:2 [6.3.7]
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Voorontwerp
1. Voordat het bestuursorgaan op het bezwaarschrift beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan zendt daartoe in ieder geval een schriftelijke uitnodiging aan de indiener van het bezwaarschrift en aan de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Tekst RvS = VvW, behoudens lid 1 dat in de Tekst RvS luidde: Voordat een bestuursorgaan op een bezwaarschrift beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
VvW = Eindtekst
Memorie van toelichting
In dit artikel is een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftprocedure neergelegd: voordat op het bezwaarschrift wordt beslist, dient het bestuursorgaan de belanghebbenden te horen. Zowel de indiener van het bezwaarschrift als eventuele andere belanghebbenden dienen in de gelegenheid te worden gesteld hun standpunt toe te lichten. Dit is om verschillende redenen van belang.
Allereerst biedt de bezwaarschriftprocedure in een groot aantal gevallen aan betrokkene de belangrijkste mogelijkheid mondeling zijn mening naar voren te brengen bij het bestuursorgaan. En aangezien niet iedereen in staat is om zijn gedachten even goed schriftelijk te formuleren, is dit voor velen de beste methode om hun zienswijze toe te lichten.
Het horen kan er in de tweede plaats toe dienen om nadere informatie ter beschikking te krijgen. Zo kan blijken, dat de gegevens waarover het bestuursorgaan beschikt, nog onvolledig of gebrekkig zijn, zodat de oorspronkelijke beslissing herzien moet worden. Juist een mondelinge gedachtenwisseling kan daartoe een goede aanvulling op de tot dan toe langs andere weg verzamelde gegevens opleveren.
In de derde plaats bestaat aldus de gelegenheid om meer in het algemeen naar een oplossing voor de gerezen problemen te zoeken. Die oplossing kan bestaan uit het tegemoet komen aan het bezwaar maar kan ook een ander karakter hebben. Zo kan de betrokkene gewezen worden op een andere weg om het door hem beoogde resultaat te bereiken, of kan in gezamenlijk overleg een compromis tot stand worden gebracht dat zonder hoorzitting wellicht niet bereikt zou zijn.
Ten slotte is het horen voor de burger van belang, omdat hij ervan overtuigd kan raken dat aan zijn bezwaren ernstig aandacht is besteed. Zo hij al geen gelijk krijgt, kan hem toch duidelijk worden dat met zijn standpunt rekening is gehouden. Soms kan hem op de hoorzitting duidelijk zijn geworden om welke reden niet aan zijn bezwaar tegemoet kan worden gekomen. Door uitwisseling van informatie en wederzijdse standpunten kan het vertrouwen van de burger in de overheid worden versterkt
Het horen schept aldus niet slechts waarborgen voor de belanghebbende, maar ook voor het orgaan, dat zich ervan kan vergewissen te beschikken over alle relevante informatie die nodig is om tot zorgvuldige heroverweging en besluitvorming te komen. Op deze wijze kan het horen ertoe bijdragen, dat zowel de besluitvorming bij het bestuur beter wordt onderbouwd door de alsnog ter beschikking gekomen informatie, als een tijdrovende procedure voor een administratieve rechter wordt voorkomen.
Het belang van het horen van belanghebbenden komt op verschillende plaatsen in de wetgeving en de rechtspraak tot uitdrukking. Indien geen of onvoldoende gelegenheid wordt gegeven om te worden gehoord, kan dit leiden tot vernietiging van de beslissing op het bezwaarschrift (Afd. rechtspraak 17 juli 1979, tB/S II, blz.170). De belastingrechtspraak laat evenwel een iets ander beeld zien. Krachtens artikel 25, tweede lid, van de AWR dient de reclamant (dat is de indiener van het bezwaarschrift) te worden gehoord indien hij het verlangen daartoe te kennen geeft; het niet-horen hoeft evenwel niet te leiden tot vernietiging van de beslissing op het bezwaarschrift (HR 16 november 1932, B. 5321). Maar ook in belastingzaken is het tegenwoordig gebruikelijk, de reclamant voor de beslissing op het bezwaarschrift te horen.
De hierboven genoemde functies van het horen kunnen het best worden gediend met een enigszins informele procedure. Ook gezien de sterke onderlinge verschillen tussen de onderscheiden gevallen van bezwaar, is ervan afgezien de gang van zaken tijdens het horen uitvoerig vast te leggen. In plaats daarvan is volstaan met een aantal minimum-eisen waaraan voldaan moet worden (de artikelen 6.3.7 tot en met 6.3.13).
Uiteraard moeten de bezwaarde en eventuele andere belanghebbenden de gelegenheid krijgen hun zienswijze naar voren te brengen. Het bestuursorgaan kan op de gemaakte opmerkingen reageren en kan van zijn kant de hoorzitting benutten om nadere informatie van belanghebbenden te vragen. Het zal echter meer afhangen van de wijze waarop de bijeenkomst wordt geleid, dan van de wettelijke regels die daarover worden geformuleerd, of het horen aan zijn doel beantwoordt, te meer daar het moeilijk is regels vast te stellen voor zo sterk uiteenlopende situaties.
In het onderhavige artikel wordt de verplichting tot horen als hoofdregel vastgelegd. In artikel 6.3.8 worden daarop enkele uitzonderingen voorzien en in de daarop volgende bepalingen zijn enige regels over het horen en de voorbereiding daarvan opgenomen.
Ingevolge het tweede lid van het onderhavige artikel dient het bestuursorgaan in ieder geval die belanghebbenden schriftelijk van de hoorzitting op de hoogte te stellen, die bij de voorbereiding van het bestreden besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht. Onder omstandigheden kan het daarnaast gewenst zijn, ook andere belanghebbenden van de hoorzitting op de hoogte te stellen. Het verdient aanbeveling dat van de gelegenheid waarbij de belanghebbende op de hoogte wordt gesteld van zijn recht om te worden gehoord, gebruik wordt gemaakt om bij hem te informeren of hij daadwerkelijk gehoord wil worden. Dat bevordert een efficiënte wijze van werken. Bij een grote groep belanghebbenden kan mededeling in een publicatieblad dan aangewezen zijn. Er zij overigens op gewezen dat in veel gevallen slechts sprake zal zijn van één belanghebbende, te weten de indiener van het bezwaarschrift.
Voorlopig verslag II
[2.194] Dit artikel bepaalt dat voordat een bestuursorgaan op een bezwaarschrift beslist het de belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord.
Is het gelet op het grote aantal bezwaarschriften inzake belastingwetgeving niet wenselijk het huidige in de belastingwetgeving geldige systeem van een hoorplicht na een daartoe gedaan verzoek te handhaven, zo vroegen de leden van de commissies behoudens die van D66.
[2.195] Is met betrekking tot belastingbeschikkingen, zoals nu gebruikelijk is, telefonisch horen mogelijk?
[2.196] Kan ten aanzien van beschikkingen die een uitgebreid en individueel horen in de non-contentieuze voorprocedure kennen, in de bezwaarfase het horen achterwege blijven, indien blijkens het bezwaarschrift geen nieuwe feiten en omstandigheden worden aangevoerd.
In de gevallen dat de ingediende bezwaarschriften berusten op een verschil van inzicht omtrent medische problematiek bestaat bij de belanghebbende veelal behoefte aan een door een medicus na een expertise te geven «second opinion». Horen door of vanwege het ABP-bestuur zou daarnaast geen wezenlijke functie vervullen.
Invoering van deze hoorplicht zal naar mag worden verondersteld tot een fors hogere werklast aanleiding geven.
Kan een schatting worden gemaakt van het aantal mensjaren dat met invoering gemoeid is?
[2.197] De VUGA adviseert in het tweede lid het woord «belanghebbende» te veranderen in «degenen». De commissies behoudens de leden van de G.P.V.-fractie vroegen de regering dit over te nemen.
[2.198] De leden van de S.G.P.-fractie vroegen of het voorschrijven van een dergelijke algemene hoorplicht en de doorwerking daarvan bij andere artikelen niet een onevenredig grote last op het bestuur legt. Zij vroegen of de bewindslieden niet een regeling willen overwegen die meer facultatief van aard is. Belanghebbenden zouden dan bijvoorbeeld pas behoeven te worden gehoord indien zij daartoe zelf uitdrukkelijk hebben verzocht. Ook het bestuursorgaan zou zelf kunnen beslissen of het uit eigen beweging belanghebbenden oproept om te worden gehoord. Overigens verwezen deze leden naar het hieromtrent gestelde in de gezamenlijke vragen van de Kamercommissies over dit artikel.
[2.199] Het lid van de fractie van de R.P.F. vroeg of het noodzakelijk is de categorie belanghebbenden uit het tweede lid te beperken tot diegenen die hun zienswijze in een eerder stadium naar voren hebben gebracht. Waarom wordt niet iedere belanghebbende op de hoogte gesteld? Het lid, hier aan het woord vroeg voorts waarom de terminologie in dit artikel niet aansluit op de terminologie in afdeling 3.5. waar gesproken wordt over bekendmaking?
Memorie van antwoord II
(2.194) Ook op het punt van de hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure is het belang van harmonisatie zo groot dat wij afwijking van de in de Awb geregelde hoorplicht niet gewenst achten. Niet zozeer de spontaan tot uitdrukking gebrachte wens van de belanghebbende, maar het belang van horen op zichzelf moet doorslaggevend zijn voor de vraag of in de bezwaarschriftprocedure gehoord wordt of niet. Overigens willen wij beklemtonen dat artikel 6.3.8 Awb voorziet in een aantal uitzonderingsgronden op de hoorplicht. De hoorplicht bestaat niet wanneer de belastingplichtige afziet van zijn recht om gehoord te worden, noch wanneer het bezwaar kennelijk ongegrond of kennelijk niet-ontvankelijk is, noch wanneer het bezwaar wordt gehonoreerd. Om deze reden zal in de Aanpassingswet worden voorzien in schrapping van de specifieke hoorverplichting in de AWR. Overigens zij verwezen naar hoofdstuk IX van deze memorie.
(2.195) Telefonisch horen voldoet niet aan de minimum-eisen die in de Awb aan het horen in de bezwaarschriftfase worden gesteld. Het is echter mogelijk dat alvorens een uitnodiging wordt verzonden, telefonisch contact met de indiener van het bezwaarschrift wordt gezocht om een en ander te vragen en verduidelijkt te krijgen. Goed voorstelbaar is, dat de indiener van het bezwaarschrift in dat gesprek laat weten geen behoefte meer te hebben aan het horen, bij voorbeeld omdat eventuele misverstanden uit de weg zijn geruimd.
(2.196) In de memorie van toelichting is vermeld dat het horen achterwege kan blijven wanneer zulks voor een zorgvuldige heroverweging en besluitvorming niet nodig is (p. 146). Deze gedachte vormt de achtergrond van de in artikel 6.3.8 van de Awb opgenomen uitzonderingsgronden op de hoorplicht. Bij de gevallen beschreven in deze vraag zal zich veelal de situatie voordoen dat het bezwaarschrift kennelijk ongegrond is.
Wanneer een belanghebbende vooral behoefte heeft aan een door een medicus gegeven «second opinion» en niet aan een hoorzitting door of vanwege het ABP-bestuur, is het onwaarschijnlijk dat hij de moeite wil nemen naar de hoorzitting te komen. Dan zal hij van zijn recht gehoord te worden, geen gebruik willen maken. Wanneer dit niet het geval is en zich ook niet een andere in artikel 6.3.8 van de Awb opgenomen uitzonderingsgrond voordoet, vervult het horen naar onze mening wel een wezenlijke functie. Een algemene uitzonderingsgrond voor bezwaarschriften die berusten op een verschil van inzicht omtrent een medische problematiek, komt ons dan ook niet wenselijk voor. Een schatting van het aantal mensjaren dat met invoering van de hoorplicht is gemoeid, is niet eenvoudig te maken, omdat bij die berekening een beoordeling van het aantal gevallen dient plaats te vinden waarin zich een uitzonderingsgrond voordoet, en dit ene aspect niet geïsoleerd van de overige bepalingen moet worden bezien. Overigens verwijzen wij naar hoofdstuk IX van deze memorie, waarin hierop in het algemeen wordt ingegaan.
(2.197) Indien in het tweede lid van artikel 6.3.7 het woord «belanghebbende» gewijzigd zou worden in «degenen», zou dat tot gevolg hebben dat niet alleen degene die door het te nemen besluit rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen, moet worden gehoord, maar ook alle anderen die hun zienswijze bij de voorbereiding van het besluit naar voren hebben gebracht. Weliswaar willen wij deze mogelijkheid niet uitsluiten – te denken valt aan situaties waarin bij de voorbereiding van een besluit juist ook anderen zijn geraadpleegd – maar een verplichting daartoe gaat ons een stap te ver. In de Awb geldt als hoofdregel dat belanghebbenden een bijzondere positie innemen bij de besluitvorming en ook bijzondere rechten toegekend krijgen, terwijl in een enkel geval, zoals in artikel 3.4.4 is voorzien, bij wettelijk voorschrift kan worden voorzien in een raadpleging van een ruimere kring van personen. Wij zien geen aanleiding hier de bestuurslast te vergroten door een uitbreiding van de kring van personen die bij de besluitvorming betrokken dienen te worden. Overigens zij erop gewezen, dat in het tweede lid van artikel 6.3.7 is bepaald dat het bestuursorgaan «in ieder geval» de genoemde belanghebbenden op de hoogte stelt, waarmee tot uitdrukking is gebracht dat het het bestuursorgaan uiteraard vrijstaat ook anderen te informeren.
(2.198) In de memorie van toelichting is uitvoerig ingegaan op de functie van het horen in de bezwaarschriftprocedure. In de wet is uitdrukkelijk gekozen voor de verplichting tot horen als hoofdregel. Deze verplichting schept voor belanghebbenden belangrijke waarborgen, maar draagt er ook toe bij dat het bestuursorgaan er zich goed van kan vergewissen dat het over alle relevante informatie beschikt die nodig is om tot een zorgvuldige heroverweging te komen. Het besluit kan beter worden onderbouwd en een kostbare procedure voor de administratieve rechter kan worden voorkomen. De werking van de bezwaarschriftprocedure zou door een facultatieve hoorregeling worden ondermijnd. Om onevenredige belasting van het bestuursorgaan evenwel te voorkomen, is voor de gevallen waarin het horen niet zinvol wordt geacht de mogelijkheid geschapen van het horen af te zien. Belangrijke grond om van het horen af te zien, is als belanghebbende daaraan geen behoefte heeft.
(2.199) Het tweede lid is beperkt tot de daar omschreven groep belanghebbenden, omdat eenvoudig niet altijd bekend zal zijn wie belanghebbenden bij een besluit zijn. Het eerste lid bepaalt in algemene zin dat «belanghebbenden» in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord, terwijl het tweede lid de garantie beoogt te bieden dat de daar genoemde belanghebbenden – die al eerder in de procedure betrokken zijn geweest – uitdrukkelijk op de hoogte worden gesteld.
Met het begrip «bekendmaking» wordt in de Awb gedoeld op de handeling die een voorwaarde vormt voor de inwerkingtreding van een besluit. Daarvan is in artikel 6.3.7, tweede lid, geen sprake. Om die reden is niet het begrip «bekendmaking» gebruikt.
Eindverslag
(2.194 t/m 2.196) Als gevolg van de redactie van deze passage in het voorlopig verslag is het niet duidelijk dat de laatste vraag van 2.1.96 betrekking had op de werklastverhoging bij de belastingdienst als gevolg van invoering van de hoorplicht in de bezwaarfase. Aldus geconcretiseerd kan de vraag opnieuw gesteld worden, want de verwijzing naar Hoofdstuk IX van de memorie van antwoord geeft geen antwoord op de bedoelde vraag.
De leden van de D66-fractie werden geacht deze vraag niet gesteld te hebben.
De leden van de SGP-fractie betrokken bij het vraagstuk van de lastenverzwaring voor het bestuur ten gevolge van de algemene bezwaarschriftprocedure ook de algemene hoorplicht als bedoeld in artikel 6.3.7. Deze leden waren niet overtuigd van de voordelen van een algemene hoorplicht boven een dubbele facultatieve hoorplicht als door hen in het voorlopig verslag bepleit. Zij waren van oordeel dat een dubbele facultatieve hoorregeling, die er in voorziet dat belanghebbenden worden gehoord indien zij zelf daar uitdrukkelijk om hebben verzocht of indien het bestuursorgaan dit wenselijk acht, voldoende waarborgt dat het bestuursorgaan zich er goed van kan vergewissen dat het over alle relevante informatie beschikt die nodig is om tot een zorgvuldige heroverweging te komen.
Nota naar aanleiding van het eindverslag
(2.194 t/m 2.196) In de thans geldende hoorregeling in fiscale zaken komt geen wijziging. Er treedt dus ook geen lastenverzwaring op. Zie ook de beantwoording onder 2.207.
Wij handhaven onze opvatting dat een tweezijdige facultatieve hoorplicht, zoals bepleit door de leden van de SGP-fractie, een goede toepassing van de bezwaarschriftprocedure zou ondergraven. Naar ons oordeel zou een facultatieve hoorregeling tot gevolg hebben dat te vaak het horen achterwege blijft, in gevallen waarin een mondelinge gedachtenwisseling tussen bestuur en belanghebbende(n) juist een oplossing van de gerezen problemen zou kunnen bewerkstelligen.
UCV
De heer Koetje (CDA, p. 7): Wij beoordelen het als positief dat het kabinet tot een heroverweging is gekomen die ertoe heeft geleid dat in ieder geval een aantal onderdelen van de sociale-zekerheidswetgeving en het terrein van Onderwijs en Wetenschappen, dat nog geen bezwaarschriftprocedure kende, voorlopig worden uitgezonderd van de toepassing van artikel 6.3.1a, terwijl de hoorplicht in de bezwaarschriftprocedure bij de belastingdienst en de Informatiseringsbank in ieder geval tot aan de evaluatie niet wordt ingevoerd, althans zo hebben wij het begrepen.
Minister Hirsch Ballin (p. 30): In de ontwerp-Algemene wet bestuursrecht worden een aantal elementaire eisen gesteld aan de inrichting van de bezwaarschriftprocedure. De meest voor de hand liggende en meest wezenlijke is, dat het orgaan dat moet beslissen op het bezwaarschrift ook van oor tot oor en van aangezicht tot aangezicht in contact treedt met de “belanghebbende”.